Professeur Abdoulaye DIEYE: La question foncière au Sénégal : une équation…

Avatar La Maison Des Reporters | 17 avril 2021

La question foncière au Sénégal : une équation…

Une photographie du système foncier sénégalais laisse apparaître trois catégories de terres : les terres du domaine national qui sont très largement majoritaires et qui sont régies par la loi n° 64-46 du 17 juin 1964, les terres du domaine de l’Etat qui se subdivisent en terres du domaine public et en terres du domaine privé et qui sont régies par la loi n° 76-66 du 2 juillet 1976 et les terres objets de titres fonciers appartenant aux particuliers qui sont régies principalement par la loi n°2011-07 du 30 mars 2011.
Le domaine national est une spécificité sénégalaise. Les terres qui en font partie n’appartiennent ni à l’Etat, ni aux collectivités territoriales, ni aux usagers. Elles sont réparties entre quatre zones dont la plus vaste est la zone des terroirs.

La loi n°64-46 du 17 juin 1964 relative au domaine national devait, dans l’esprit du législateur, contribuer à favoriser la mise en valeur des terres, à mettre fin aux injustices découlant de l’exploitation des paysans par les grands propriétaires fonciers et à permettre à l’Etat d’exécuter son plan de développement. Elle n’a pas connu l’effectivité nécessaire pour lui faire produire les effets escomptés du fait, d’abord, de sa paralysie par la résistance du milieu social, ensuite, de son inapplicabilité immédiate due à de multiples carences des acteurs chargés de sa mise en œuvre. Pour avoir remis en cause certains privilèges par la suppression de la propriété coutumière, le législateur de 1964 a été regardé comme un spoliateur.

Insécurité foncière

L’inapplicabilité, source de l’ineffectivité partielle n’était pas évitable avec le flou entourant la notion de mise en valeur (nulle part, l’arrêté du Préfet prévu), le retard dans la mise en place des Communautés rurales (huit ans après 1964), l’imprécision de la notion de « membre de la communauté » (beaucoup de tergiversations au sein de l’Etat), l’absence de délimitation zones de terroir et zones pionnières (décret prévu à cet effet, non signé), la non mise en place des instruments de gestion foncière (dossier foncier, registre foncier, cadastre en milieu rural…

L’Etat a, par la suite, évolué dans ses options et stratégies de développement à la faveur des plans d’ajustement. Aussi n’est-il pas étonnant de constater le caractère dépassé du régime juridique du domaine national. L’obligation d’appartenance à la collectivité devant l’urgence d’attirer les investisseurs privés est manifestement inadaptée au nouveau contexte tandis que l’obligation de mise en valeur qui supposait la capacité physique est d’un anachronisme évident dans l’optique d’une intensification de la production agricole. Les principes d’incessibilité des droits et d’intransmissibilité successorale qui structurent la domanialité nationale ne favorisent ni la mobilité foncière, ni l’investissement familial. Il en résulte une faible productivité de la terre du fait de l’absence d’investissements conséquents justifiée par l’absence de droits réels au bénéfice des usagers.

L’ineffectivité de la loi n°64-46 sur une bonne partie du territoire national a créé une situation d’incertitude et d’insécurité pour les exploitations familiales. Elle a fait le lit au phénomène d’accaparement des terres. Cette situation exacerbe les tensions et concurrences autour des ressources foncières. Ajoutée au rejet de la réforme de 1964, elle génère énormément de conflits fonciers avec des protagonistes divers et des causes multiples : conflits entre populations locales et investisseurs privés, entre agriculteurs et éleveurs, entre usagers et l’Etat, entre familles, au sein d’une même famille…

Inaliénabilité vidée de tout son sens

S’agissant du domaine de l’Etat, il s’agit d’un domaine de propriété. Les biens et droits immobiliers de ce sous-ensemble appartiennent à l’Etat. En dépit de cela, le législateur de 1976 a mis en place un régime juridique qui révèle un souci principal : préserver le patrimoine foncier de l’Etat dans un but d’intérêt général. C’est dans cet ordre d’idées qu’il a retenu, que le domaine public est constitué des biens de l’Etat qui, en raison de leur nature ou de la destination qui leur est donnée, ne sont pas susceptibles d’appropriation privée. Il a également dit clairement que le domaine public est inaliénable et imprescriptible et que nul ne peut l’occuper s’il ne dispose d’une permission de voirie, d’une autorisation d’occuper, d’une concession ou d’une autorisation d’exploitation.

S’agissant du domaine privé, le législateur a retenu que toute vente par l’Etat d’un bien de son domaine privé doit être autorisée par une loi. Qui peut dire aujourd’hui que ces principes fondamentaux sont respectés ? En tout cas, pas ceux qui constatent que par l’utilisation abusive de cette dérogation au principe d’inaliénabilité que constitue le déclassement, les acteurs politiques, tous régimes confondus, ont fini de banaliser et de vider de son sens ce grand principe qui régit le domaine public. Il suffit d’avoir des yeux pour voir l’occupation faite du domaine public maritime et du domaine public fluvial.

En ce qui concerne le domaine privé, il y a eu les lois n° 87-11, 94-64 et 95-12 autorisant la vente de terrains domaniaux mais combien d’autres ventes ont été réalisées sans passer par le parlement ? Du point de vue de la gestion de son domaine, l’Etat éprouve beaucoup de difficultés dans la maitrise du sol avec la tendance à l’extension horizontale des villes, dans le recouvrement des redevances d’occupation des dépendances de son domaine, dans la régularisation foncière au niveau des centres urbains, dans la recherche des voies et moyens pour surmonter les limites inhérentes à la politique cadastrale et au non-respect des schémas d’aménagement urbain.Il en résulta, là aussi, énormément de litiges et conflits fonciers.

En ce qui concerne les terres, objets de titres fonciers appartenant aux particuliers, elles constituent une infime partie de l’ensemble des terres du Sénégal. Jusqu’en 2017, on ne comptait pas plus de 130.000 titres fonciers, en dépit de l’adoption de la loi n° 2011-06 du 30 mars 2011 portant transformation des permis d’habiter et titres similaires en titres fonciers. Cela montre à suffisance le peu d’incidence de la mobilité foncière dans les activités économiques. Peut-être qu’avec la loi n° 2017-31 du 15 juillet 2017 qui élargit le champ d’application de la loi de 2006, le nombre de titres fonciers va grimper.

« Réformons le foncier !»

L’unanimité s’est faite au Sénégal sur l’urgence d’une réforme foncière. Le système actuel n’est favorable ni aux paysans, ni aux collectivités territoriales, ni à l’Etat, ni aux investisseurs privés. Il n’arrange que les spéculateurs fonciers. Beaucoup d’initiatives ont été entreprises, beaucoup de rapports ont été produits mais jusqu’à présent, il n’y a aucune réforme en profondeur du système foncier. Il en est ainsi parce que le foncier fait, peut-être, peur aux autorités. Du Plan d’action foncier de 1996 au Document de politique foncière de la Commission nationale de réforme foncière (CNRF) de 2017 en passant par le projet de loi d’orientation agricole (LOA) de 2002 et la Loi d’Orientation Agro-Sylvo-Pastorale (LOASP) de 2004, les conclusions de la Commission nationale de réforme du droit de la terre (CNRDT) de 2005, que de rapports mais avec toujours le même diagnostic (le foncier pose problème) et la même recommandation (Il faut une réforme). La dernière tentative mérite que l’on s’y attarde.

Par décret 2012-1419 du 6 décembre 2012, le Président de la République nouvellement élu a créé une Commission nationale de la réforme foncière -CNRF – ayant pour « mission » « de conduire toutes les études et recherches relatives à l’occupation du domaine de l’Etat et du domaine national, d’analyser les textes législatifs et réglementaires en vigueur et de faire des propositions de modification, d’identifier les contraintes et de mettre en place un cadre juridique et institutionnel attractif, offrant des garanties aux investisseurs et assurant la sécurité et la paix sociale, en vue d’une gestion rationnelle du domaine de l’Etat et du domaine national , de proposer des solutions durables aux conflits fonciers résultant de l’occupation des domaines susvisés et plus généralement d’exécuter toutes missions qui lui sont confiées par le Président de la République ».

Après un an d’errements et d’absence de lisibilité qui ont entrainé la démission de son Président, la CNRF, nouvelle version avec comme Président, le Pr Moustapha Sourang, a pris l’option de doter le Sénégal, pour la première fois de son histoire, d’une politique foncière qui doit reposer, aux termes de l’article 22 alinéa 2 de la LOASP de 2004, sur les principes suivants : « la protection des droits d’exploitation des acteurs ruraux et des droits fonciers des communautés rurales, la cessibilité encadrée de la terre pour permettre une mobilité foncière favorisant la création d’exploitation plus viables, la transmissibilité successorale des terres pour encourager l’investissement durable dans l’exploitation familiale, l’utilisation de la terre comme garantie pour l’obtention du crédit ».

Et la CNRF est dissoute !

La CNRF a esquissé des axes et hypothèses de réforme qui ont été discutés dans les 45 départements du Sénégal pour recueillir l’avis de la base et créer les conditions d’une appropriation de la réforme qui ne peut être que la résultante d’une démarche intégratrice et inclusive. Elle a adopté une démarche particulière pour un but précis : faire une réforme dans un climat de paix sociale, en prenant en compte tous les secteurs d’activité reposant sur la terre.

Après avoir recherché le consensus même sur le canevas du document et sur ses éléments saillants de contenus, la CNRF a organisé des ateliers de partage avec les différents groupes d’acteurs et institutions suivants : administration foncière, élus locaux, secteur privé, Assemblée nationale, société civile, partenaires techniques. Elle a fait un exposé sur la réforme et le document produit au Conseil économique social et environnemental et a reçu les félicitations des conseillers. Un atelier national de validation a été organisé le 17 octobre 2016.

Le 20 avril 2017, le Document de Politique Foncière a été officiellement remis au Chef de l’Etat. Les membres de la CNRF, en attente de sa validation pour passer à la réforme des textes, ont appris à travers la lecture d’un décret, la dissolution de l’organe, le 26 mai 2017.

Oui, nos chères autorités ont certainement peur de la bombe foncière. L’Etat cherche des voies de contournement qu’il pense avoir trouvé, aujourd’hui, à travers le procédé des Zones économiques spéciales (ZES). Que les paysans n’aient pas de droits réels et ne puissent pas profiter des utilités de la terre, l’Etat « n’en a cure » dès lors qu’il a réussi à trouver un moyen de satisfaire globalement les investisseurs privés et bailleurs de fond. Voilà le procédé : l’APIX cible les zones, économiquement utiles.

Les personnes affectées sont grassement indemnisées. L’Etat immatricule ces terres et transfère leur gestion à l’APIX. Cette agence qui a désormais la prérogative de délivrer un bail emphytéotique (eh, oui), cherche un investisseur privé (en principe, il en a déjà trouvé) qu’ils nomment « promoteur-développeur » (qui est éligible à tous les avantages douaniers et fiscaux) et le tour est joué. En vérité, ce n’est là, qu’une « voie de contournement », la véritable réforme foncière doit reposer sur les principes exposés à l’article 22 alinéa 2 de la LOASP de 2004. C’est par ce biais qu’on espérera résoudre l’équation que constitue la question foncière au Sénégal.


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